Співробітництво територіальних громад. Що важливо врахувати?
В умовах воєнного стану місцева влада часто не має можливостей достатнього фінансування усіх нагальних потреб та повноважень. Що робити громадам, аби мати можливість залучати достатньо ресурсів на відновлення та розвиток?
На допомогу прийде кооперація дій і ресурсів громад!
Відповідно до 142 статті Конституції України громади мають право об’єднувати свої зусилля для досягнення спільної мети. Більш детально процес співробітництва унормовується, зокрема в межах Закону України «Про співробітництво територіальних громад».
Інструмент співробітництва територіальних громад «працює» вже десять років. 17 червня 2014 року Верховна Рада України розглянула відповідний законопроект й ухвалила його за основу та в цілому. Як Закон він набрав чинності 24 липня 2014 року. Прийняття Закону України «Про співробітництво територіальних громад» стало підставою для розгортання співпраці між громадами під час активних децентралізаційних процесів об’єднання.
Сьогодні інструмент співпраці територіальних громад отримав «друге дихання». Адже фактично підштовхує громади до співпраці задля спільного вирішення питань розвитку. Це, наприклад, збільшення кількості отримувачів освітніх, адміністративних, соціальних, медичних та інших послуг у громадах за рахунок збільшення кількості ВПО, учасників бойових дій та членів їх сімей, а також інших вразливих категорій громадян вже потребує об’єднання зусиль для забезпечення попиту та оптимального і якісного надання. При цьому недонадходження до місцевих бюджетів територіальних громад державних коштів, що обумовлене військовою агресією рф, змушує органи місцевого самоврядування вкрай ефективно і раціонально використовувати місцеві бюджети.
До співробітництва між громадами також спонукає необхідність максимально ефективного використання потенційної міжнародної фінансової допомоги (МТД). Чимало співробітництв починається через те, що громади не мають власних фахівців або не знають, наскільки потрібна певна послуга. А тому звертаються за партнерством до інших громад, які такий досвід мають. Як наслідок — співпраця дозволяє одним громадам «наростити м’язи», підготувати власних фахівців та переконатися, що вони у майбутньому зможуть забезпечувати певні послуги власними силами. Громадам-партнерам це об’єктивно вигідно, бо кошти за надані послуги потрапляють до місцевого бюджету. Тобто виграють усі!
Досвід співпраці територіальних громад вже продемонстрував дієвість такого інструменту взаємодії. Найбільш показовими перевагами співробітництва територіальних громад можна визначити:
1. Покращення спроможностей громад у наданні послуг. Співробітництво, зокрема у сфері освіти, за умови налагодження тривалої і різносторонньої співпраці дає більш широкі можливості та посилює спроможність територіальних громад більш якісно надавати освітні послуги. Укладання договорів співробітництва у сфері освіти дає можливість громадам, особливо невеликим, утримувати, зокрема, Центри професійного розвитку педагогічних працівників, інклюзивно-ресурсні центри, заклади позашкільної освіти. Завдяки акумуляції ресурсів місцева влада забезпечує жителів громад необхідними послугами та покращує якість вже наявних.
2. Ефективне використання ресурсів та оптимізація зусиль. Налагодження партнерства із сусідніми громадами допоможе оптимізувати ресурси: кадрові, фінансові, часові тощо. Крім цього, покращиться й якість надання таких послуг, адже обрані фахівці громад займатимуться визначеним колом завдань, а не поєднуватимуть їх з іншими посадовими обов’язками.
3. Залучення зовнішньої підтримки. Укладання договорів співробітництва між громадами дозволяє залучати міжнародну фінансову допомогу, зокрема для відновлення пошкоджених та/або зруйнованих закладів освіти, системи охорони здоров’я, об’єктів ЖКГ-інфраструктури, житлового фонду тощо.
Територіальні громади мають право об’єднуватися на договірних засадах для спільного управління та використання об’єктів комунальної власності. Зокрема, можуть консолідувати свої ресурси, наприклад кошти з місцевих бюджетів, для реалізації спільних проєктів, створювати спільні органи та служби, які будуть спільно виконувати визначені законом повноваження. Такий підхід дозволяє ефективно досягати спільних цілей та розв’язувати питання місцевого значення, що особливо важливо в умовах обмежених ресурсів. Наприклад, громади можуть спільно фінансувати реконструкцію доріг, будівництво систем водопостачання або управління закладами освіти, лікарнями.
Хто ж може стати ініціатором співробітництва від територіальної громади? Відповідно до законодавства ним можуть бути: сільський, селищний, міський голова; депутати сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади у порядку місцевої ініціативи.
Ініціатор співробітництва забезпечує підготовку пропозиції щодо ініціювання співробітництва, яка подається на розгляд сільської, селищної, міської ради. Рішення про надання згоди на організацію співробітництва приймається сільською, селищною, міською радою на підставі попередніх висновків її виконавчих органів щодо того, чи відповідає потенційне партнерство інтересам та потребам територіальної громади.
На жаль, ані Закон України «Про співробітництво територіальних громад», ані Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачає детальної процедури поєднання порядку місцевої ініціативи та пропозицій до співробітництва. Тому унормувати це питання має відповідна рада.
Чинні норми Закону про співробітництво надають можливість ініціювання приєднання до вже узгодженого співробітництва. Тож громади, які мають сумніви у майбутньому співробітництві чи потенційних партнерах, мають змогу приєднатися до успішної практики. З урахуванням усіх процедур, передбачених законодавством, укладається додатковий договір про приєднання до співробітництва, який після підписання усіма сторонами стає невіддільною частиною раніше укладеного договору.
Успішна робота з питань співробітництва має бути системною та базуватися на розроблених в громадах стратегічних планах розвитку освіти та самих територіальних громад, у яких визначені (враховані) напрями, ресурси, форми і можливості співробітництва громад на тривалу перспективу. Для організації такого співробітництва і його ефективного впровадження в кожній територіальній громаді, безумовно, мають бути створені належні умови. Це завдання сьогодні є актуальним для керівництва кожної територіальної громади, незалежно від того, чи впроваджувалися нею інструменти співробітництва територіальних громад, чи ні.
Що можна порекомендувати територіальним громадам, які хочуть започаткувати або покращити співробітництво з іншими громадами?
Практика організації співробітництва територіальних громад у сфері освіти дає можливість визначити, що місцеві ради не завжди готові поділитися власними повноваженнями та ресурсами, бо такі форми співробітництва як утворення спільних комунальних підприємств та створення спільного органу управління, які надають таку можливість, так і не були активно застосовані.
Умовами для організації та реалізації співробітництва територіальних громад можна вважати:
по-перше, належне кадрове забезпечення. Підготовка в громаді фахівців по роботі з проєктами, які мають належний рівень фаховості за напрямом співробітництва територіальних громад. Важливою передумовою ефективного співробітництва стане й соціально-політична консолідація керівництва громад та депутатського корпусу відповідних рад;
по-друге, ресурсне забезпечення. Наявність мінімальних фінансових, матеріальних та інфраструктурних ресурсів для започаткування співробітництва є необхідною умовою;
по-третє, забезпечення принципу пролонгації договорів. Зокрема, йдеться про правонаступність виконання умов договорів про співробітництво, що були укладені між громадами за участі голів та рад громад попередньої каденції.
Також важливо започаткувати проведення тематичних круглих столів з усіма стейкхолдерами співробітництва. Метою таких дискусій має стати вивчення практики укладання і реалізації договорів співробітництва, узагальнення проблемних і неузгоджених питань, вироблення єдиної позиції щодо застосування правових норм. Для налагодження співробітництва місцева влада може визначити одного чи кілька фахівців, відповідальних за цей напрям, долучити до цієї групи юриста, фінансиста і профільних заступників сільського, селищного чи міського голови. Однією з форм організації роботи в органі місцевого самоврядування за даним напрямом може бути створення постійної робочої групи з питань співробітництва територіальних громад.
При визначенні оптимальної форми співробітництва слід зважати на порядок застосування норм закону. Це важливо, зокрема, обираючи такі форми співробітництва:
Делегування. При виборі даної форми потрібно визначити, чи має спроможність відповідна територіальна громада – потенційний партнер для співробітництва – вирішити спільне із іншою громадою завдання. А чи готова інша громада виконати спільні для зацікавлених територіальних громад завдання. Також важливо проаналізувати потенційні вигоди усіх територіальних громад – можливих партнерів для співробітництва (наприклад, економія коштів, зменшення собівартості послуги за рахунок збільшення кількості її отримувачів, поліпшення якості тієї або іншої послуги за рахунок її автоматизації, збільшення бюджетних надходжень тощо).
Реалізація спільного проєкту. Така форма співробітництва передбачає акумулювання суб’єктами співробітництва на визначений період наявних у них ресурсів та забезпечення координації діяльності з метою здійснення запланованих заходів. Ця форма є доцільною в умовах обмеженості в часі для виконання запланованих завдань, через потребу проведення підготовчих робіт для майбутнього довготермінового співробітництва, а також у випадках, коли на початковому етапі ще не визначені майбутні форми співробітництва і коли залучається велика кількість партнерів.
Спільне фінансування (утримання). Ця форма передбачає, що суб’єкти співробітництва долучаються до співфінансування (утримання) певного підприємства, установи чи організації комунальної власності на обумовлених договором засадах. Співфінансування повинно здійснюватися згідно вимог Бюджетного кодексу України.
Утворення спільного комунального підприємства. Спільні комунальні підприємства (установи чи організації) створюються з метою реалізації спільних інфраструктурних проєктів. У цьому випадку громадам необхідно визначити певне коло зацікавлених осіб для об’єднання зусиль в певній галузі; визначити оптимальне місце розташування підприємства; врахувати можливість більшого вкладу одного з партнерів інших податкових надходжень та підтвердити готовність партнерів при цьому «поступитись» повноваженнями.
Утворення спільного органу управління. Така форма співробітництва передбачає врахування потреб всіх партнерів саме в такому органі – спільному органі управління. При цьому важливо розрахувати внески сторін відповідно до затверджених стандартів чи норм, з’ясувати наявність необхідних кадрів, приміщення тощо.
Висновки та пропозиції. Законодавство про співробітництво територіальних громад працює вже десять років. Фактично, воно стало базою для державного стимулювання такої співпраці під час активної децентралізації. Але практика співробітництва територіальних громад продемонструвала і недоліки, які слід виправляти. Адже першоосновою створення концепції і законодавчого підґрунтя закону було стимулювання об’єднання громад на добровільній основі. Цей процес завершено, але бюрократичні процедури (в тому числі громадське обговорення та розгляд питання про співробітництво на засіданні виконавчого комітету місцевої ради та сесії в процесі ініціювання та затвердження) лишилися.
Наразі потрібні зміни до законодавства, що регулює співробітництво територіальних громад. Адже громади уже зараз віддають перевагу прямим договорам на передачу трансферту між собою, аніж договорам співробітництва. А роль «Державного реєстру співробітництва територіальних громад» взагалі лишається для громад незрозумілою, адже по суті він є виключно статистично-аналітичним інструментом Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України та не надає жодних переваг перед прямими договорами на передачу трансферу.
Нормативному забезпеченню співробітництва територіальних громад і досі бракує конкретності та узгодженості із нормативно-правовими актами в інших сферах, зокрема, у сфері регулювання діяльності місцевого самоврядування. Це стосується насамперед:
визначення сутності співробітництва територіальної громади як форми реалізації її права на місцеве самоврядування, яке не потребує громадського обговорення (принаймні на період воєнного стану);
унормування правових підстав застосування процедурних норм Закону України «Про співробітництво територіальних громад» керівниками військових адміністрацій населених пунктів;
спрощення процедури організації співробітництва в частині скорочення строку вивчення пропозицій співробітництва, проведення громадських слухань в умовах воєнного чи надзвичайного стану та з питань, які, зокрема, відносяться до сфери безпеки та оборони, інтеграції ВПО та різних категорій осіб тощо;
зміни процедури моніторингу та фінансування, зокрема державного, договорів співробітництва, функціонування державного реєстру співробітництва територіальних громад;
відсутності типових (модельних) документів, які б були розроблені для реалізації визначених Законом України «Про співробітництво територіальних громад» форм співробітництва, зокрема щодо утворення спільного органу управління, спільних комунальних підприємств, установ та організацій тощо;
можливості використання майна, яке не підлягає приватизації для цілей співробітництва територіальних громад.
Співробітництво територіальних громад не лише зміцнює їх спроможність ефективно вирішувати спільні завдання. Воно відкриває нові можливості для розвитку персоналу ОМС, розширює горизонти співпраці та посилює спроможність громад у наданні публічних послуг. Адже дозволяє громадам об’єднувати ресурси, впроваджувати інноваційні проєкти та підвищувати якість послуг для своїх мешканців, що в умовах обмежених ресурсів стає запорукою успішного майбутнього для кожної громади.
Діліться в коментарях або приватних повідомленнях власним досвідом — найцікавіше ми опублікуємо тут та у професійній спільноті освітян в ФБ.
Більше історій та блогів читайте в публікаціях нашого онлайн-ресурсу Освіта.Коментують експерти, який створено в межах Проєкту DECIDE, що впроваджується ГО DOCCU та PH Zurich за підтримки Швейцарії.
#madewithswitzerland
